安徽省高新技术企业减免税政策效应分析报告
安徽省地税局收入规划核算处 所得税处课题组

高新技术企业认定是先进生产力的发展方向，是国家重点扶持领域。近年来，国家针对支持高新技术产业发展出台了多项税收优惠政策，对其政策实施情况进行分析与评估，很有意义，也很有必要。本文选取近三年安徽省相关减免税数据为样本，并结合合肥、蚌埠、滁州等地的实地调查情况，研究分析高新技术企业减免税政策的实施情况及其效应，梳理查找执行中存在的突出问题，据此探寻改进和完善税收政策的对策建议。

一、安徽省高新技术企业减免税特征分析

（一）减免税力度不断加大。2011年至2013年，安徽省高新技术企业分别享受各项税收优惠30.1亿元、42.8亿元和51.9亿元，占减免税总额的比重分别为12.8%、14.4%和14.1%，年均增长31.3%。三年间，享受企业所得税政策减免户数由2011年的984户增加到2013年的1659户，累计达3804户。
（二）企业所得税是主要减免税种。2011年至2013年，安徽省高新技术企业分别享受企业所得税减免税额26.5亿元、37.2亿元和48.4亿元，占减免税总额的比重分别为87.9%、86.9%和84.6%。增值税减免税额占比居于第二，占减免税总额的比重分别为9.7%、10.9%和15.3%。
（三）税收减免主要集中在制造业。2011年至2013年，安徽省高新技术制造业企业分别享受减免税额24.1亿元、30.2亿元和38.5亿元，占减免税总额的比重分别为79.8%、70.7%和74.2%。信息传输计算机服务和软件业减免税额占比增长较快，由2011年的5.3%增加到2013年的8.9%。
（四）股份公司是税收减免主力军。2011年至2013年，安徽省高新技术企业中的股份公司分别享受减免税额19.3亿元、26.9亿元和33.5亿元，占减免税总额的比重分别为64.2%、62.9%和64.5%。私营企业减免税占比呈下降趋势，由2011年的13.9%下滑到2013年的9.8%。国有企业、外商投资企业减免税占比均呈上升趋势，分别由2011年的8.2%、8.6%增加到2013年的8.9%、10.5%。
（五）征前减免是主要减免方式。安徽省高新技术企业享受减免税从减免方式看，2011年至2013年，征前减免（指不须征收入库而直接减免的税款，这里包括欠税抵顶）占比分别为94.8%、94.4%和94.7%，退库减免（指已征收入库但通过审批办理的退库减免，包括由税务部门办理的即征即退减免和其他退库减免）占比分别为5.2%、5.6%和5.3%，征前减免是减免主要方式。其原因主要是国家重点扶持的高新技术企业，减按15%的税率征收企业所得税；增值税方面主要是经认定的软件企业对增值税实际税负超过3%的部分即征即退。
二、安徽省高新技术企业税收减免政策效应分析

近年来，随着高新技术企业税收优惠政策在安徽的落地实施，减免税政策在促进经济发展、优化产业结构、鼓励技术创新等方面的积极效应不断显现。
（一）促进了产业发展。2011年至2013年，安徽省高新技术企业户数由1335家增加到2018家，其中营业总收入在亿元以上的由551家增加到731家。规模以上高新技术产业实现产值由2011年的8330亿元增加到2013年的12053亿元；实现增加值由2143亿元增加到3013亿元，占GDP的比重由14.2%增加到15.8%。
（二）促进了技术进步。2011年至2013年，安徽省高新技术企业累计申请专利56817项，授权专利37371项，分别占全省专利申请总数和专利授权总数的26.2%和29.9%。与之相关的是，科技活动经费投入力度不断加大，占企业当年收入的比重由2011年的3.7%上升到4%。
（三）促进了税收增长。从产业领域分布情况看，安徽省高新技术企业主要集中在汽车及装备制造业，2012年该领域企业户数占高新技术企业总户数的比重为61%。2011年至2013年，汽车及装备制造业税收由188亿元增加到225亿元，年均增长9.4%，增幅高于全部制造业税收0.8个百分点。
（四）促进了劳动就业。根据2010年至2012年参与调查的高新技术企业调查数据（调查面分别为94.7%、98.7%、98.6%），安徽高新技术企业从业人员分别达到49万人、51万人和58.3万人。

三、高新技术企业减免税政策执行中反映出的主要问题

从安徽省的情况来看，税收减免无疑对高新技术产业的发展起着重要的作用。但通过调研发现，高新技术产业优惠政策在制定及实践工作中仍存在一些问题。主要表现在：

（一）研发费用加计扣除范围较窄。2008年，在科技部、财政部、国家税务总局联合下发的《高新技术企业认定管理工作指引》（以下简称《工作指引》）中，对高新技术企业的研发费用核算范围进行了设定。之后，国家税务总局对于可享受加计扣除的研究开发活动范围作了具体规定。目前研发费加计扣除政策虽然较当初规定有所扩大，但仍只允许对直接研发人员的工资等8个项目进行加计扣除，而研发人员的“三险一金”、研发成果的检测、鉴定费，知识产权申请费等都不允许加计扣除，《工作指引》扣除范围显得过窄。

（二）研究开发费项目内容不明确、管理困难。《工作指引》中主要列举了研发费的主要几个项目，但实践中，企业研发与生产是同时进行，部分机器设备及人员也是共用的，技术研究开发费支出与企业日常费用支出、生产成本等票据、项目相同，项目费用与非项目费用混淆，税务机关在事后审核过程中难以准确把握，加大了税收执法风险。同时，部分企业因技术开发费归集过于复杂或无法准确归集而未享受加计扣除。以安徽地税为例，2012年征管的高新技术企业有572户，当年汇算清缴实际享受研发费用加计扣除的企业只有313户；2013年征管的高新技术企业有678户，当年年汇算清缴实际享受研发费用加计扣除的企业只有314户，从一个侧面反映出优惠政策并未充分发挥促进企业技术进步、发展高科技产业的作用。

（三）亏损企业及创业期企业等不能享受相应优惠。就零利润或亏损类高新技术企业来说，由于没有经营盈余，不能享受企业所得税优惠税率，对企业投资会造成一定影响，如滁州市地税部门管辖的高新技术企业中有21家因常年亏损不能享受该项优惠政策，占比达61.8%。就创业型企业来说，当企业处于创业阶段时，需要投入大量资金用于研发，在研发成果转化前很难产生销售收入，也就不会有盈利，因而无法享受税收优惠。就稳定成长型高新技术企业来说，研发费用与销售收入之比未必会连续三年都能达到规定标准，若因此不能再享受税收优惠不符合国家产业扶持的初衷。

（四）职工教育经费税前扣除政策应用不足。财政部、国家税务总局财税〔2013〕14号文件规定：“试点地区内的高新技术企业发生的职工教育经费支出，不超过工资薪金总额8%的部分，准予在计算企业所得税应纳税所得额时扣除；超过部分，准予在以后纳税年度结转扣除。”按此政策，蚌埠市地税部门管辖的38家高新技术企业在2013年可税前扣除职工教育经费支出4083万元，然而实际发生职工教育经费支出517万元，仅占工薪薪金总额的1.01%，其中有19家未发生职工教育经费支出。一定程度上反映了部分高新技术企业对人才培养工作的重视程度不够，缺乏创新动力。

（五）优惠税率有下调的空间。近年来，对小型微利企业应纳税所得额低于10万元的，在优惠税率20%基础上实行减半征收，大大促进了小型微利企业发展。高新技术企业和小型微利企业在国民经济中占特殊地位，对国家需要重点扶持的高新技术企业和小型微利企业实行更低优惠税率是必要的。另外，在原企业所得税税率为33%时，高新技术企业优惠税率也是15%，其优惠幅度超过了50%。因此，可以对高新技术企业实行12.5%或10%的优惠税率，进一步促进高新技术企业发展。
（六）基于企业而不是基于项目的税收优惠容易导致滥用。现行的税收优惠主要是对已取得科研成果、并产生经济效益的企业，而不是针对具体的科技研究开发活动及其项目。这样的税收政策，一方面缺乏针对性，只是对已形成科技实力的高新技术企业以及已享有科研成果的技术性收入实行优惠，对在取得收入以前进行的大量科技投资、对创新的过程并不给予优惠，对技术创新的巨大风险未能给予有效补偿。另一方面，容易出现滥用优惠的现象，使高新技术企业中的非高新（产品）技术收入（如投资收益、营业外收入等）也享受科技优惠政策，造成优惠的滥用。

（七）个人所得税优惠政策的积极效应没有显现。财政部、国家税务总局财税字〔1999〕45号文件专门就促进科技成果转化方面的税收政策作了明确规定，但安徽省高新技术企业减免税数据显示，近三年个人所得税减免额均为零，没有企业享受到该项优惠政策。

按照财政部、科技部财企函〔2011〕30号文件精神，合芜蚌自主创新试验区内科技创新创业企业转化科技成果，以股份或出资比例等股权形式给予本企业相关技术人员的奖励，技术人员一次缴纳税款有困难的，经主管税务机关审核，可分期缴纳个人所得税，但最长不得超过5年。然而截至2013年底，蚌埠市地税部门管辖的企业中有18家办理了股权激励试点备案，却没有一户办理个人所得税缓缴备案手续，这说明有关股权奖励个人所得税政策尚未得到有效利用。
四、进一步加快高新技术产业发展的对策建议

加强与规范高新技术企业认定和税收管理是充分发挥国家税收政策效应的两个重要环节，是促进高新技术企业健康、快速、良性发展的关键所在。针对高新技术企业在认定与税收管理等方面存在的问题，不仅要在政策层次上加以完善，同时还必须在认定与税收管理的实际工作中不断改进与深化。

（一）切实加强减免税政策宣传。减免税是调节经济、调节分配的重要方式，是税务机关服务经济发展、服务党和国家工作大局的重要体现。作为肩负组织税收收入和落实税收优惠“双重职责”的税务机关，既要宣传为国聚财、为民收税的不懈努力，更要大力宣传税收减免在让利社会、扶持经济等方面的工作成果。要树立和落实问题导向，特别是要针对优惠政策执行中反映出的突出问题，诸如职工教育经费税前扣除标准，以及技术转让、股权奖励方面的个人所得税政策等，认真查找问题成因，分类采取应对措施，对于企业不熟悉的，加大政策宣传和解读力度，让所有高新技术企业都能准确理解和运用好相关政策；属于政策本身问题的，重新进行综合评估后加以完善，实现国家鼓励高新技术产业发展的预期目标。

（二）形成有利于研发的税收激励导向。高新技术产业的研发期集中体现了高投入、高风险的显著特征，需要税收优惠政策的跟进配合，以保护企业扩大研发投入的积极性和主动性。一是建议国家建立技术开发准备金制度。允许企业按销售收入的一定比例税前提取技术开发准备金，该项资金专门用于一定时期内的技术研发工作，这样可以让那些尚处于创业期、暂时没有盈利的企业也能享受到税收优惠。二是建议国家扩大研发费用加计扣除范围。将《工作指引》设定的研发费用核算范围，作为企业可以税前加计扣除的研发费用基数，使税法与《工作指引》在研发费用的口径上统一起来，尽量减少税企争议。此外，对于超过上年研发费的增加部分，可以给予直接抵免税额等更大优惠。

（三）明晰自主知识产权核心地位。一是从管理办法和工作指引的条文明晰核心自主知识产权对企业主要产品（服务）的核心技术发挥支持作用，实践中很多企业的核心自主知识产权与其主营业务无关或关联度不高，政策的模糊容易给弄虚作假提供空间。二是管理办法和工作指引对新签订的独占许可协议或软件著作权转让协议明确规定需要备案。在未备案的情况下，专利让与方可能恶意与多方签订“全球独占协议”，也不排除一些企业单纯为获得高新认定资格，签署虚假的协议而故意不备案，造成“全球独占协议”泛滥。三是一些企业在申报时拥有的知识产权在高企资质有效期内失效，同时企业又在有效期内拥有了新的知识产权，对企业的此类行为应予以明确。

（四）统一研发费用归集口径。一是规范研发项目的会计核算。对于会计科目而言，企业可以在“生产成本”、“管理费用”等科目下增设“研发费用”科目并按照企业的具体研发项目进行辅助核算。通过这些明细科目的设置，可以保证研究开发项目费用归集的及时性和准确性。二是相关指标内容应保持一致。高新技术企业认定、企业所得税前加计扣除所涉及到的“研发费用”，其包括项目、内容、标准应保持一致，且以财务上核算“研发费用”发生额为基准，对于不符合“研发费用”的项目、内容、标准，企业在年度汇算清缴和专项审计时应予以扣除。若研发费用的认定标准一时无法过渡到会计口径或税收法规的口径，则尽快明确和完善工作指引中关于研发费用的有关规定，尤其是其中容易产生不同理解的部分，要尽量明晰和准确。

（五）统一产品收入归集口径。一是单独建立明细核算。为了便于高新技术产品(服务)收入的审计确认，建议有关主管部门应尽快出台高新技术产品(服务)目录以及认定办法，对申报企业属于高新技术产品(服务)进行认定，中介机构可以据此来确定高新技术产品(服务)收入，与此同时，申报企业进一步规范和完善高新技术产品(服务)收入核算，高新技术产品(服务)收入单独建立明细账目核算。二是明确收入指标口径的统一。保持收入统计指标的口径和方法一致，如对销售收入、总收入等企业财务指标应明确口径，原则上保持一致，既便于实际操作，也便于会计口径统一归集计算。同时，高新产品收入归集口径应与税法口径一致，避免出现在汇算清缴时出现应纳税所得额的调增或调减，有利于外部使用者直观理解，提高收入指标口径的使用效果。

（六）更好服务于高新技术企业认定管理工作。一是构建明确的研发项目界定标准。美国对其研究开发税收优惠中“合格的研发活动”制定了四方面的标准，但并未规定具体的研发项目范围。建议借鉴国外经验，扩大研发活动范围，建立通用的研发活动测度标准，使企业能够对研发活动和研发支出进行准确认定。二是建立科学合理的认定指标体系。从国家鼓励高新技术产业发展的原点出发，对高新技术企业各项认定指标的科学性进行全面评估，及时提出不适宜指标值的调整建议。比如，受经济运行环境和企业成长阶段影响，销售增长率有时很难做到逐年递增；研发人员以及具备大学专科以上学历科技人员的比例问题，与企业能否形成拥有自主知识产权的主要产品（服务）的核心技术、高新技术产品（服务）收入占比等指标没有正相关关系，宜降低该指标值。三是全面加强后续管理。建立健全部门协作和信息反馈机制，对于日常管理中发现的不具备认定条件的高新技术企业，税务机关应暂停其享受有关税收优惠，并及时提请认定机构复核。

（七）企业要高度重视创新能力的塑造。一是领导及管理层要正确决策企业的科研投入配比，持续进行研究开发与科研成果转化工作。二是要制定一套适合本企业自身特点的健全的科研活动管理办法，形成科研投入产出测评体系。三是要营造科研活动氛围，制定相应的激励政策，鼓励员工的持续技术创新工作，还要积极争取国家、省市企业相关的高新技术领域内的科研课题及科研活动经费，获取政府的科研活动资助。四是要重视自身科技成果和知识产权的积累，注重科技产品的市场化应用，持之以恒提高自主创新能力。有问题联系卧涛0551-65300528 微信18755150022。